La decisione di congelare l’economia europea per limitare la diffusione del covid-19 ha richiesto una forte risposta di politica pubblica per mantenere i lavoratori pagati e le aziende a galla. La rapida sospensione delle regole fiscali europee e l’ulteriore flessibilità offerta dalle regole sugli aiuti di Stato hanno stimolato l’adozione di programmi nazionali di sostegno. Tuttavia, questi programmi nazionali di emergenza e di ripresa differivano per dimensioni, portata e strumenti in tutta l’UE. In questo contesto, il nostro documento mira a segnalare alcune questioni che potrebbero richiedere un maggiore controllo da parte dei responsabili politici al fine di ridurre al minimo i rischi di distorsioni inerenti a qualsiasi intervento pubblico.
L’allentamento delle norme sugli aiuti di Stato pone sfide per il mercato unico
La valutazione della compatibilità degli aiuti di Stato con il TFUE è per sua natura un esercizio di bilanciamento in cui gli effetti positivi di una misura sono valutati rispetto a potenziali distorsioni della concorrenza. Non si discute sul fatto che l’intervento pubblico fosse necessario dopo lo scoppio della pandemia e che abbia prodotto effetti economici positivi attenuando l’impatto di una crisi già devastante; tuttavia, la compatibilità dei massicci pacchetti di aiuti approvati nell’ambito del quadro temporaneo solleva importanti interrogativi. Con dati limitati sulla distribuzione effettiva delle misure di aiuto pubblicati, è difficile valutare con precisione il grado di possibili distorsioni della concorrenza.
I dati sul supporto effettivo sono scarsi ed è necessaria una maggiore trasparenza
Nelle prime settimane della pandemia è stata introdotta una prima ondata di supporto aziendale per far fronte alla crisi di liquidità che le imprese europee devono affrontare. Nel marzo 2020, la Germania ha annunciato una massiccia estensione delle garanzie pubbliche per le imprese attraverso il nuovo Fondo di stabilizzazione economica Wirtschaftsstabilisierungsfonds (WSF) e lo sviluppo pubblico della banca KfW. Sebbene inizialmente indicasse che queste avrebbero fornito fino a 819,7 miliardi di euro in garanzie (25 per cento del PIL), la Germania ha successivamente chiarito che il volume delle garanzie federali non sarebbe stato limitato e potrebbe persino superare quelle cifre già sbalorditive.
Sempre nel marzo 2020, la Commissione europea ha autorizzato il programma di garanzia della Francia, progettato per coprire fino a 300 miliardi di euro di prestiti.
Le buste principali di questi regimi di garanzia inizialmente sollevavano la preoccupazione che solo gli Stati membri con più spazio fiscale sarebbero stati in grado di sostenere i loro settori aziendali, mettendo in svantaggio le imprese in paesi più indebitati come l’Italia; tuttavia, a fine aprile, altri grandi paesi europei avevano completato i loro pacchetti di risposta con l’implementazione di analoghi sistemi di garanzia pubblica volti a sostenere il credito alle imprese (565 miliardi di euro in Italia, 331 miliardi di sterline nel Regno Unito e 129 miliardi di euro in Spagna).
Nonostante l’apparente carattere generale di queste misure, le distorsioni possono manifestarsi in varie forme, ad esempio attraverso l’allocazione di fondi tra settori e imprese. Le decisioni di autorizzazione forniscono informazioni limitate sulle modalità di selezione dei beneficiari dei regimi. Poiché gli schemi sono in gran parte orizzontali, e coprono tutti i settori (eccetto i servizi finanziari), ci si potrebbe aspettare che la distribuzione effettiva sia determinata dalla domanda e diretta ai settori che hanno subito i colpi più duri.
Tuttavia, l’erogazione dei fondi è soggetta a numerosi trade-off, e non si può escludere che l’allocazione del credito venga utilizzata strategicamente anche per sostenere alcune industrie o per favorire determinate aziende. Solo i dati granulari possono aiutare a osservare l’attuazione concreta dei regimi di sostegno.
La sezione 4 del quadro temporaneo prevede che gli Stati membri abbiano l’obbligo di pubblicare dati completi sugli aiuti individuali al di sopra di determinate soglie su un sito web dedicato; tuttavia, la maggior parte degli Stati membri deve ancora ottemperare a tale obbligo. Anche i dati aggregati sui numeri di utilizzo effettivi possono essere difficili da ottenere, essendo la Francia l’unico paese in cui viene fornita una ripartizione a livello settoriale.
Per valutare il rischio di distorsioni della concorrenza a lungo termine è necessaria una maggiore trasparenza. Chiaramente, la Commissione Europea ha la possibilità di rafforzare e armonizzare i requisiti di rendicontazione. Dovrebbero essere forniti anche dati sul ruolo svolto dalle banche nazionali di sviluppo e dalle banche commerciali nell’assegnazione del sostegno al credito covid-19.
In sostanza, la ripresa dalla pandemia di covid-19 viene utilizzata come veicolo per rafforzare le priorità politiche europee per il futuro. Poiché i fondi saranno convogliati attraverso i bilanci degli Stati membri e parzialmente destinati a settori specifici, parte della spesa sarà qualificata come aiuto di Stato ai sensi del TFUE.
Nella misura in cui ciò è vero, esiste il rischio che i fondi RRF possano alimentare una corsa ai sussidi e distorsioni della concorrenza, che le norme sugli aiuti di Stato sono proprio lì per evitare. Se ciò debba essere preoccupante, tuttavia, dipende dall’obiettivo perseguito dalle misure di aiuto adottate nell’ambito del piano.
Quando i fondi vengono spesi per scopi sociali (ad esempio, nel caso di quattro dei sei settori di intervento della RRF), di norma beneficiano i consumatori e la società in generale in modo diretto, con la sola preoccupazione dell’efficienza dei costi per evitare uno spreco di risorse; tuttavia, quando lo scopo dei fondi è promuovere alcune attività economiche in determinate aree (ad esempio, nel caso degli obiettivi della RRF relativi alla transizione verde e alla trasformazione digitale), esiste la possibilità di interferire con la funzione del mercato. In questo caso, è importante definire chiaramente lo scopo del supporto. In linea di principio, potrebbe essere o correggere un fallimento del mercato o allargare i confini del mercato come forma di politica industriale.
Nel caso della transizione verde, esistono esternalità standard e gli orientamenti dell’UE sugli aiuti di Stato per la tutela dell’ambiente e dell’energia sono già in vigore da tempo per correggere questo fallimento del mercato. Attualmente, dati gli ambiziosi obiettivi della Commissione enunciati nell’iniziativa del Green Deal, l’RRF potrebbe essere in una buona posizione per integrare gli sforzi compiuti dagli Stati membri in quella direzione.
Nel caso della trasformazione digitale, lo scopo del public boost è meno immediato. Secondo la Commissione, la trasformazione digitale include investimenti in supercalcolo, intelligenza artificiale, sicurezza informatica, competenze digitali avanzate e un uso più ampio delle tecnologie digitali nell’economia e nella società. Sarà interessante vedere perché i mercati europei non possono fornire tali beni senza il sostegno pubblico o se possono solo fornirli a un livello considerato socialmente non ottimale.
In tale contesto, un’analisi controfattuale – come per qualsiasi altro settore della politica di concorrenza – potrebbe stabilire lo status quo senza sostegno (attuale e previsto), nonché i vari risultati che il sostegno pubblico potrebbe ottenere. Tale analisi può garantire un uso efficiente delle risorse, simile al test di proporzionalità eseguito nella valutazione degli aiuti di Stato.
Conclusione
La pandemia di covid-19 e l’intervento pubblico per limitarne l’impatto economico rappresentano una sfida per la politica economica in generale e per il controllo degli aiuti di Stato in particolare. I responsabili politici si trovano ad affrontare la difficile necessità di raggiungere obiettivi a breve termine consentendo pacchetti di salvataggio generosi e rapidi, garantendo al contempo obiettivi a lungo termine, come il mantenimento della parità di condizioni nel mercato unico o la convergenza economica in tutta l’Unione europea.
La Commissione dovrebbe essere lodata per la sua rapida reazione alla pandemia, che ha permesso ai governi di dispiegare tutta la forza dei loro strumenti politici per affrontare le sfide macroeconomiche senza precedenti della pandemia. L’applicazione delle norme sugli aiuti di Stato è stata adattata in modo da non ostacolare; tuttavia, crescono le preoccupazioni per il mercato unico in quanto appare evidente che gli Stati membri sono in grado di utilizzare in modo non uniforme strumenti di salvataggio (a causa dello spazio fiscale limitato e della mancanza di strumenti, come le banche nazionali di promozione) e che la politica sta diventando sempre più mirata per supportare singole aziende o settori.
L’Unione europea non è rimasta in silenzio nell’affrontare queste sfide. Ha deciso di raccogliere fondi sul mercato dei capitali che verranno successivamente convogliati ai singoli Stati membri nel processo di ripresa dalla crisi.
Nonostante i vantaggi di un approccio così centralizzato, l’Unione europea dovrebbe stare attenta a non alimentare una corsa ai sussidi tra gli Stati membri con fondi dell’UE. Un rigoroso requisito di monitoraggio e rendicontazione può garantire la trasparenza delle spese degli Stati membri. Tale trasparenza può essere un primo passo per controllare e limitare le distorsioni intrinseche della concorrenza e degli scambi.